美國(guó)黃石國(guó)家公園
國(guó)家公園最早起源于(yú)美國(guó)，後爲(wéi / wèi)世界大(dà)部分國(guó)家和(hé / huò)地(dì / de)區所采用，是(shì)由國(guó)家依法劃定并統一(yī / yì ／yí)保護與管理的(de)區域，由國(guó)家批準設立并主導管理，邊界清晰，以(yǐ)保護具有典型性、代表性和(hé / huò)稀有性的(de)生态系統、自然與文化遺迹或景觀爲(wéi / wèi)目的(de)，同時(shí)爲(wéi / wèi)公衆提供教育、科研、遊憩機會，是(shì)一(yī / yì ／yí)種集保護、科研、教育、旅遊等功能于(yú)一(yī / yì ／yí)體的(de)自然保護地(dì / de)類型。本研究通過分析國(guó)内外國(guó)家公園的(de)管理模式、資金模式以(yǐ)及開發與保護現狀等方面，旨在(zài)爲(wéi / wèi)企業參與國(guó)家公園建設提供可參考的(de)業務發展方向和(hé / huò)可行路徑。
一(yī / yì ／yí)、國(guó)外國(guó)家公園建設模式分析
目前國(guó)際上(shàng)有三種主流的(de)管理模式。
以(yǐ)美國(guó)爲(wéi / wèi)代表的(de)中央集權模式。美國(guó)國(guó)家公園由内政部下屬的(de)國(guó)家公園管理局統一(yī / yì ／yí)管理。美國(guó)是(shì)世界上(shàng)最早建立國(guó)家公園的(de)國(guó)家，迄今已形成了(le／liǎo)包含20多種保護地(dì / de)類型共423個(gè)單位的(de)龐大(dà)的(de)國(guó)家公園體系，其中直接冠以(yǐ)國(guó)家公園名稱的(de)自然保護地(dì / de)63個(gè)。美國(guó)實施國(guó)家管理局、地(dì / de)區管理局、公園園長三級管理體系，三級管理機構與公園所在(zài)地(dì / de)政府沒有直接業務關系，該類管理模式的(de)代表性國(guó)家有美國(guó)、加拿大(dà)、澳大(dà)利亞等。财政撥款是(shì)美國(guó)國(guó)家公園主要(yào / yāo)的(de)資金來(lái)源，占總資金比例超過80%，遊憩和(hé / huò)特許經營收入合計占比約爲(wéi / wèi)10%，剩餘包括社會捐贈收入等。門票定價多以(yǐ)低價爲(wéi / wèi)主。特許經營以(yǐ)輕資産運營爲(wéi / wèi)主。美國(guó)國(guó)家公園特許經營中導遊服務、餐食、騾馬、一(yī / yì ／yí)般租賃、水上(shàng)交通、狩獵、捕魚、騎馬、露營和(hé / huò)登山體驗等項目類型涉及的(de)特許經營企業數量較多，約占總數的(de)83%，而(ér)公園内交通、通信等公共基礎設施設備特許經營項目因受嚴格限制，數量較少。
以(yǐ)日本爲(wéi / wèi)代表的(de)綜合管理模式。與美國(guó)和(hé / huò)澳大(dà)利亞不(bù)同的(de)是(shì)，日本國(guó)家公園的(de)土地(dì / de)并非完全歸政府所有，而(ér)是(shì)由私有土地(dì / de)、都道(dào)府縣所有土地(dì / de)和(hé / huò)地(dì / de)方政府所有土地(dì / de)混合組成，且有民衆居住。根據《自然公園法》，日本國(guó)家公園分爲(wéi / wèi)三大(dà)類，一(yī / yì ／yí)是(shì)國(guó)立公園，共34個(gè)，由國(guó)家直接管理、環境大(dà)臣指定，是(shì)自然公園體系的(de)核心；二是(shì)國(guó)定公園，也(yě)稱準國(guó)家公園，共56個(gè)，由都道(dào)府縣進行管理、環境大(dà)臣指定；三是(shì)都道(dào)府縣立自然公園，共311個(gè)，在(zài)都道(dào)府縣具有代表性的(de)、由知事指定的(de)自然公園。國(guó)定公園往往和(hé / huò)國(guó)立公園一(yī / yì ／yí)起，被視爲(wéi / wèi)泛義上(shàng)的(de)「國(guó)家公園」。其中，國(guó)立公園由自然公園課下直轄的(de)區域管理事務所垂直管理；國(guó)定公園和(hé / huò)自然公園由屬地(dì / de)地(dì / de)方政府(都道(dào)府縣)管理。
以(yǐ)南非爲(wéi / wèi)代表的(de)PPP模式。南非國(guó)家公園由南非林業、漁業和(hé / huò)環境部(DFFE)下轄的(de)公共機構SANParks管理。SANParks的(de)商業發展部以(yǐ)PPP公私合作的(de)形式進行生态旅遊開發運營，實現更多經濟收益。PPP項目包括酒店、商店、餐飲、園内活動，機場等特許經營，經過多年發展，南非國(guó)家公園PPP項目經營收入已經從2005年的(de)1518萬美元增長到(dào)2019年(疫情前)的(de)1.26億美元，主要(yào / yāo)包括餐廳，商品零售，商店、講解以(yǐ)及交通等。南非國(guó)家公園主要(yào / yāo)采用市場主導型模式。以(yǐ)疫情前2019年爲(wéi / wèi)例，經營性收入(旅遊、零售、特許經營及其它)占72.09%，非經營性收入約占24%(捐贈及政府撥款)，利息收入約占2.23%，其它收入占比1.38%。
二、我國(guó)國(guó)家公園體制建設方向與現狀
目前我國(guó)國(guó)家級自然保護區有474處，國(guó)家級風景名勝區有244處、國(guó)家級地(dì / de)質公園有214處、國(guó)家級森林公園有897處、國(guó)家級濕地(dì / de)公園898處、國(guó)家級種質資源保護區450處，自2015年啓動試點以(yǐ)來(lái)，東北虎豹、三江源等10個(gè)國(guó)家公園已進行試點建設，并于(yú)2021年正式設立5個(gè)國(guó)家公園。我國(guó)已成立由國(guó)家發改委牽頭、13個(gè)部門參與的(de)國(guó)家公園試點工作領導小組，并拟在(zài)領導小組下設辦公室，具體負責試點區項目建設規劃、技術指導和(hé / huò)工程建設的(de)監督實施。
(一(yī / yì ／yí))我國(guó)國(guó)家公園體系建設方向
2017年9月，中辦、國(guó)辦印發《建立國(guó)家公園體制總體方案》，進一(yī / yì ／yí)步明确了(le／liǎo)國(guó)家公園發展方向。到(dào)2030年，完善國(guó)家公園體制，國(guó)家公園的(de)布局初步形成，保護管理效能明顯提高；到(dào)2050年，建成體制完善、保護比較好、理念比較領先、在(zài)國(guó)際上(shàng)也(yě)能堪稱典範的(de)國(guó)家公園體系。
建立統一(yī / yì ／yí)事權、分級管理體制。管理模式方面，組建統一(yī / yì ／yí)的(de)管理機構，履行國(guó)家公園範圍内的(de)生态保護、自然資源資産管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責，負責協調與當地(dì / de)政府及周邊小區關系，同時(shí)國(guó)家公園内全民所有自然資源資産所有權由中央政府和(hé / huò)省級政府分級行使。中央政府直接行使全民所有自然資源資産所有權的(de)，履行應有事權，加大(dà)指導和(hé / huò)支持力度；地(dì / de)方政府代理行使全民所有自然資源資産所有權的(de)，根據需要(yào / yāo)配合國(guó)家公園管理機構做好生态保護工作，行使轄區(包括國(guó)家公園)經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監管等職責。條件成熟時(shí)，逐步過渡到(dào)國(guó)家公園内全民所有自然資源資産所有權由中央政府直接行使。機構設置方面，國(guó)家公園管理機構原則上(shàng)實行「管理局—管理分局」兩級管理，跨省的(de)國(guó)家公園按省片區設立「管理局—管理分局」。
資金保障以(yǐ)公共财政爲(wéi / wèi)主導。根據《建立國(guó)家公園體制總體方案》要(yào / yāo)求，我國(guó)拟實行收支兩條線管理，各項收入上(shàng)繳财政，各項支出(chū)由财政統籌安排，并負責統一(yī / yì ／yí)接受企業、非政府組織、個(gè)人(rén)等社會捐贈資金。爲(wéi / wèi)推動國(guó)家公園回歸公益屬性，我國(guó)拟建成以(yǐ)公共财政爲(wéi / wèi)主導的(de)資金保障機制，探索多渠道(dào)多元化的(de)投融資模式，依托特許經營權等積極有序引入社會資本，鼓勵金融和(hé / huò)社會資本按市場化原則對國(guó)家公園建設管理項目提供融資支持，重點支持建設生态廊道(dào)、入口小區、自然教育基地(dì / de)。
(二)我國(guó)國(guó)家公園的(de)資源保護和(hé / huò)旅遊開發現狀
國(guó)家公園管理模式尚未統一(yī / yì ／yí)，具體實踐與《建立國(guó)家公園體制總體方案》有差距。目前兩種管理模式并存。一(yī / yì ／yí)是(shì)由自然資源部下屬國(guó)家林草局和(hé / huò)省政府雙重領導，以(yǐ)國(guó)家林草局爲(wéi / wèi)主的(de)管理體制，如東北虎豹國(guó)家公園；二是(shì)在(zài)省級政府設立管理機構，實行省級政府和(hé / huò)國(guó)家林草局雙重領導，以(yǐ)省級政府爲(wéi / wèi)主的(de)管理模式，如三江源、大(dà)熊貓、海南熱帶雨林以(yǐ)及武夷山國(guó)家公園等。
國(guó)家公園因其自然資源禀賦通常蘊含着不(bù)同程度的(de)旅遊開發價值，現實中已逐步形成了(le／liǎo)保護地(dì / de)管理機構負責保護，旅遊投資公司負責開發的(de)格局，和(hé / huò)與此相适應的(de)保護地(dì / de)管理機構資金主要(yào / yāo)依靠财政撥款，旅遊開發公司盈利歸地(dì / de)方政府的(de)資金結構。具體而(ér)言，一(yī / yì ／yí)是(shì)各級政府特别是(shì)中央政府出(chū)于(yú)保護自然生态系統和(hé / huò)文化自然遺産，設立了(le／liǎo)不(bù)同級别的(de)保護地(dì / de)管理機構；二是(shì)各保護地(dì / de)所在(zài)市、縣級政府在(zài)旅遊開發利益的(de)驅動下，普遍設立了(le／liǎo)旅遊開發公司、旅遊發展公司或者旅遊投資公司，壟斷了(le／liǎo)當地(dì / de)景區旅遊資源的(de)開發。從試點的(de)國(guó)家公園來(lái)看，大(dà)多數國(guó)家公園保護管理機構接收的(de)中央專項轉移支付收入能夠滿足基本的(de)保護支出(chū)，門票和(hé / huò)特許經營收入很少與保護地(dì / de)管理機構分享。
國(guó)家公園所在(zài)目的(de)地(dì / de)通常是(shì)财政資金相對緊張的(de)市縣政府，面臨人(rén)員缺編，經費不(bù)足以(yǐ)及專項轉移支付資金安排不(bù)到(dào)位的(de)尴尬境地(dì / de)，一(yī / yì ／yí)定程度上(shàng)造成了(le／liǎo)地(dì / de)方政府重開發、輕保護的(de)行爲(wéi / wèi)，對門票收入和(hé / huò)景區經營收入過度依賴的(de)現狀。目前我國(guó)大(dà)多數國(guó)家級風景名勝區門票價格已經突破每張100元的(de)水平，甚至達到(dào)200~300元的(de)高價位，而(ér)美國(guó)黃石國(guó)家公園、大(dà)峽谷國(guó)家公園等代表性的(de)國(guó)家公園門票則長期保持在(zài)每輛入園車輛25美元的(de)低水平。近年來(lái)，中央在(zài)全國(guó)範圍内大(dà)力開展環保督察行動，很大(dà)程度上(shàng)遏制了(le／liǎo)地(dì / de)方政府犧牲環境發展旅遊經濟的(de)行爲(wéi / wèi)，但沒有從根本上(shàng)消除地(dì / de)方對旅遊經濟的(de)依賴。
地(dì / de)方政府多将景區特許經營權整體打包給地(dì / de)方旅遊投資公司，在(zài)事實上(shàng)造成了(le／liǎo)壟斷經營的(de)格局，經營效率低下。由于(yú)曆史原因，我國(guó)多數景區事實上(shàng)已經被當地(dì / de)國(guó)有旅遊企業整體壟斷經營，因而(ér)造成了(le／liǎo)多數旅遊開發公司處于(yú)一(yī / yì ／yí)種「外無競争壓力，内無改進動力」的(de)狀态，成本居高不(bù)下，服務質量多年難以(yǐ)改進，經營效率低下、投資收益不(bù)理想的(de)情況普遍存在(zài)。
三、企業參與國(guó)家公園建設機遇分析
(一(yī / yì ／yí))參與入口小區建設和(hé / huò)特色産業發展
入口小區是(shì)位于(yú)國(guó)家公園入口附近小區的(de)總稱，是(shì)長期在(zài)此生活生産的(de)地(dì / de)方居民組成的(de)社會群體聚居區域，一(yī / yì ／yí)般建在(zài)國(guó)家公園外，是(shì)生态價值轉化爲(wéi / wèi)經濟價值的(de)重要(yào / yāo)平台。從試點情況來(lái)看，國(guó)家公園入口小區與特色小鎮建設政策爲(wéi / wèi)國(guó)家公園保護與發展矛盾的(de)解決提供了(le／liǎo)新思路。
關注入口小區的(de)文旅産品打造、基礎服務設施建設。入口小區因具有較好的(de)旅遊資源禀賦使其具備成爲(wéi / wèi)國(guó)家公園特色目的(de)地(dì / de)的(de)基礎條件，是(shì)國(guó)家公園重要(yào / yāo)的(de)生态旅遊承載地(dì / de)和(hé / huò)産品供應地(dì / de)。從國(guó)際看，以(yǐ)美國(guó)洛基山國(guó)家公園艾斯蒂斯小鎮爲(wéi / wèi)例，該小鎮常住人(rén)口近5800人(rén)，每年接待近200萬人(rén)次遊客，相繼建設了(le／liǎo)醫療中心、會議中心、文化藝術中心以(yǐ)及教育體系，配套服務設施日益健全，成爲(wéi / wèi)國(guó)際著名旅遊目的(de)地(dì / de)。從國(guó)内看，我國(guó)現有個(gè)别國(guó)家公園已經通過特定産業政策和(hé / huò)住房政策以(yǐ)及配套服務設施建成了(le／liǎo)國(guó)家公園入口小區。如大(dà)熊貓國(guó)家公園南入口熊貓溫泉小鎮。根據《大(dà)熊貓國(guó)家公園大(dà)相嶺入口小區保護發展規劃》，該入口小區規劃投資超100億元，創新采用國(guó)家公園(NationalPark)+政府(Public)+在(zài)地(dì / de)居民(Local)的(de)「NPL」園地(dì / de)共建模式和(hé / huò)「點狀供地(dì / de)」的(de)方式，實現大(dà)熊貓國(guó)家公園與在(zài)地(dì / de)居民保護與發展共建共享共赢。目前，大(dà)熊貓國(guó)家公園南入口小區已建成大(dà)相嶺大(dà)熊貓野化放歸基地(dì / de)、熊貓森林國(guó)際探索學校、絲路砂都自然教育大(dà)本營和(hé / huò)大(dà)相嶺古道(dào)自然學校，打造了(le／liǎo)集觀光旅遊、康養度假、研、學、遊于(yú)一(yī / yì ／yí)體的(de)森林之(zhī)旅。
關注入口小區的(de)特色産業發展機會。國(guó)家公園除了(le／liǎo)優質的(de)自然資源禀賦外，還有民俗文化、農産品等特色資源，爲(wéi / wèi)發展特色産業奠定了(le／liǎo)基礎。從國(guó)際看，美國(guó)阿卡迪亞國(guó)家公園巴爾港小鎮以(yǐ)科研發展爲(wéi / wèi)主要(yào / yāo)特色，美國(guó)一(yī / yì ／yí)些重要(yào / yāo)科研機構如傑克遜實驗室、荒島山生物實驗室、大(dà)西洋學院等每年在(zài)該小鎮分别投入約1.46億美元、600萬美元、900萬美元的(de)科研經費，逐漸成爲(wéi / wèi)該鎮經濟的(de)重要(yào / yāo)組成部分。從國(guó)内看，大(dà)熊貓國(guó)家公園成都片區圍繞大(dà)熊貓國(guó)家公園品牌及标識進行了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)系列的(de)農産品開發，如都江堰青城茶葉有限公司申報的(de)「青城雪芽」，都江堰市猕猴桃協會申報的(de)「都江堰猕猴桃」，都江堰市經濟林協會申報的(de)「都江堰方竹筍」，彭州四川省旺達瑞生态農業開發有限責任公司申報的(de)彭州「川熊貓筍」等均已通過大(dà)熊貓國(guó)家公園成都管理分局的(de)批複。
(二)獲取國(guó)家公園内特許經營權
特許經營的(de)目的(de)主要(yào / yāo)是(shì)在(zài)符合國(guó)家公園宗旨的(de)前提下，爲(wéi / wèi)訪客遊憩或科考等活動提供必要(yào / yāo)的(de)服務和(hé / huò)設施。國(guó)家公園範圍内的(de)特性經營項目大(dà)緻可分爲(wéi / wèi)營利性和(hé / huò)非營利性兩大(dà)類。從國(guó)際看，以(yǐ)美國(guó)國(guó)家公園特許經營爲(wéi / wèi)例，美國(guó)特許經營管理原則是(shì)兼顧競争、效率和(hé / huò)公平，根據授權方式的(de)不(bù)同，主要(yào / yāo)分爲(wéi / wèi)特許經營、一(yī / yì ／yí)般商業利用和(hé / huò)租賃三種形式。爲(wéi / wèi)防止取得特許經營的(de)主體「隻要(yào / yāo)願意就(jiù)能續簽」的(de)變相壟斷經營，1998年美國(guó)特許經營制度将原有的(de)「現有特許經營者均享有續約優先權」改爲(wéi / wèi)「隻有經營性收入不(bù)足50萬美元的(de)特許經營者、裝備供貨商和(hé / huò)導覽商擁有優先續約權」，政策向小型特許經營機構主體傾斜。從國(guó)内看，我國(guó)國(guó)家公園已經事實上(shàng)形成了(le／liǎo)地(dì / de)方旅遊企業的(de)壟斷經營，同時(shí)已經公布的(de)國(guó)家公園特許經營管理辦法明确規定國(guó)家公園門票不(bù)得列爲(wéi / wèi)特許經營項目，但目前暫無要(yào / yāo)将當地(dì / de)國(guó)有旅遊公司經營門票權收回的(de)規定和(hé / huò)要(yào / yāo)求。特許經營期限方面，除規定投資、建設并且運營具有固定資産性質的(de)經營服務設施和(hé / huò)其他(tā)特許經營項目的(de)最長年限外，尚未規定特許經營協議到(dào)期後的(de)退出(chū)或延續機制。根據構建統一(yī / yì ／yí)、規範、高效的(de)中國(guó)特色國(guó)家公園體制要(yào / yāo)求，勢必需要(yào / yāo)探索旅遊企業參與國(guó)家公園運營新模式，若未來(lái)地(dì / de)方旅遊企業無法對國(guó)家公園進行整體壟斷經營，需要(yào / yāo)通過競标的(de)形式參與國(guó)家公園酒店、索道(dào)、旅遊等項目的(de)特許經營，社會資本将迎來(lái)更多機遇。
國(guó)家公園以(yǐ)保護優先爲(wéi / wèi)原則，強調公益性，科普、研學和(hé / huò)生态環保教育等公益産品具有較大(dà)的(de)發展空間。從國(guó)際看，美國(guó)在(zài)國(guó)家公園解說(shuō)服務方面允許預期年度總收入低于(yú)500萬美元的(de)「裝備和(hé / huò)向導服務特許經營合同」，并要(yào / yāo)求被授權主體需要(yào / yāo)雇傭經過專門訓練和(hé / huò)有經驗的(de)導遊，爲(wéi / wèi)訪客提供安全、專業的(de)戶外遊憩指導服務，主要(yào / yāo)包括水上(shàng)活動、狩獵、捕魚、騎馬、露營和(hé / huò)登山等，但有關遺産及公園價值解說(shuō)的(de)部分由國(guó)家公園局直接負責。從國(guó)内看，由于(yú)研學、科普等市場尚不(bù)成熟，我國(guó)國(guó)家公園内的(de)科普教育旅遊也(yě)一(yī / yì ／yí)直處于(yú)低位運行狀态。個(gè)别國(guó)家公園推出(chū)了(le／liǎo)預約進入+限量許可+環境解說(shuō)+訪客行爲(wéi / wèi)管理+小區服務的(de)半科考性質的(de)深度體驗活動。以(yǐ)三江源國(guó)家公園昂賽鄉雪豹觀察特許經營項目爲(wéi / wèi)例，該自然體驗項目提前規劃訪客體驗的(de)路線，每個(gè)自然體驗團控制在(zài)3—4人(rén)，并要(yào / yāo)求訪客提前預約。在(zài)專業向導方面，當地(dì / de)22戶牧民家庭被選拔确定爲(wéi / wèi)接待家庭，這(zhè)些牧民家庭經過培訓後，爲(wéi / wèi)體驗者提供食宿，并擔任司機和(hé / huò)向導。
未來(lái)旅遊服務企業可重點關注國(guó)家公園内的(de)科考和(hé / huò)研學路線的(de)打造。
